Kommunernes opgaver i forhold til kolonihaveområder

Kolonihaveområder er i kolonihave­lovens § 2, stk. 1, defineret med nogle kumulative betingelser, som skal op­fyldes. Den enkelte kolonihave udgøres af et såkaldt havelod i et koloni­haveområde.

Efter § 2, stk. 1, nr. 2, må der på et have­lod opføres bebyggelse til opbevaring af redskaber og eventuelt til dag- og natophold. Kolonihaveloven nævner ikke andet om størrelse på bebyggelse, og bebyggelsen skal således reguleres i relevant lokalplan og byplanvedtægt. Alternativt kan det være reguleret i en servitut eller lejeaftale om grunden. Desuden er kolonihaver organiseret som foreninger, der som en art grundejerforening forvalter områdets benyttelse.

Kolonihavelovens § 2, stk. 1, nr. 3, forbyder, at et havelod må anvendes til helårsbeboelse. Det betyder, at et havelod ikke må anvendes til døgnophold i vinterhalvåret.

Manglende regler for tilsyn eller indgrebsmuligheder over for kolonihaveområder

Efter loven er kommunalbestyrelsen kompetent myndighed vedrørende sager om nedlæggelse af varige kolonihaveområder. Loven indeholder imidlertid ikke regler om tilsynet med den lovlige benyttelse eller indgrebs­mulighederne. Planloven indeholder heller ingen specielle regler for koloni­have­områder – som det fx er tilfældet med planlovens § 51a om ulovlig hel­års­beboelse i sommerhuse.

Den manglende specialregulering indebærer, at kommunen som plan­myndighed skal sikre en lovlig areal­anvendelse i henhold til planlovens generelle regler. Det er en kommunal forpligtelse, og kommunerne må principielt ikke tolerere ulovlig helårs­beboelse eller ulovlig bebyggelse. Passivitet vil ikke alene besværliggøre senere lovliggørelsessager, men også eksponere kommunen for et muligt erstatningsansvar, som kan være betydeligt.

Den faktiske anvendelse

Virkeligheden er imidlertid, at ulovlig helårsbeboelse og ulovlig bebyggelse, herunder arealstørrelser, af kolonihaver er et meget udbredt fænomen.

Fænomenet er drevet af økonomiske interesser. Anskaffelsesprisen er ofte attraktiv i forhold til en ‘rigtig’ helårs­beboelse. Prisen er bl.a. attraktiv, da bekostelige krav i bygnings­reglementet ikke skal opfyldes. Desuden skal der ikke betales ejendomsværdiskat. Grund­lejen er også relativt lav, fordi arealets ejer, fx haveforeningen, ikke betaler ejendomsskat (grundskyld), da kolonihavearealer er udlagt til offentligt formål.

De økonomiske incitamenter er så stærke, at der ses en tendens til at flere relativt ressourcestærke borgere vælger at købe kolonihaver, hvilket har påvirket prisdannelsen på markedet voldsomt. Der ses således tilfælde med priser for et kolonihavelod på ca. 2-3 mio. kr.

Disse forhold er med til at udvande det oprindelige formål med kolonihaver. Det centrale hensyn bag kolonihaverne var netop af social karakter ved at skabe en mulighed til den lavere lønnede del af befolkningen for rekreation og beskæftigelse i fritiden.

Helårsbeboelsen er også et miljø­problem, fordi områderne ikke er ind­rettet til at håndtere den mængde af affald og spildevand, som der følger med helårsbeboelse.

Lovliggørelse og myndigheds­passivitet

Den ulovlige benyttelse og indretning af kolonihaveområderne udgør et ulovligt forhold, som skal lovliggøres enten retligt eller fysisk. Opgaven for lovliggørelsen ligger hos kommunen efter planlovens § 51, stk. 3.

Retlig lovliggørelse ved at omdanne området til almindeligt beboelses­formål er ikke mulig. Det forhindres af bl.a. grundstørrelser og bygnings­reglementet, men især af, at ulovligheden begås af den enkelte havelodsejer, og ikke af alle. Hånd­hævelsen skal med andre ord rette sig mod den enkelte og tilsigte individuel overholdelse af reglerne.

Det er en vanskelig og udfordrende opgave for en kommune, som imidlertid skal være opmærksom på risikoen for myndighedspassivitet, hvor den kompetente myndighed kan miste adgang til håndhævelse eller få et økonomisk ansvar for den.

Erstatningseksponering

Passivitet i myndighedsudøvelsen kan nærliggende opfattes som accept af de ulovlige forhold. Når en ulovlig benyttelse og indretning af kolonihaver drives af økonomisk interesse, er der en direkte sammenhæng mellem ulovligheden og de økonomiske værdier, der er i spil.

En høj markedspris er begrundet i forventningen om, at kolonihavehuset (fortsat) kan anvendes til helårs­beboelse samt være indrettet i uoverens­stemmelse med lov eller privatretlige aftaler.

Når det herefter viser sig, at kommunerne ændrer kurs med den virkning, at markedsprisen reduceres, vil man let kunne forestille sig, at disse ejere mener, at de er blevet bonde­fanget og har et krav mod kommunen på pris­differencen, som kan være betydelig.

Berettigelsen af et sådant krav vil afhænge af de konkrete omstændig­heder i situationen, men et krav kan ikke generelt affærdiges som uopnåeligt. Dilemmaet ‘skal eller skal ikke?’ for kommunerne er, at på den ene side vil en beslutning om hånd­hævelse kunne fremkalde erstatnings­krav, men på den anden side vil en fortsat myndigheds­passivitet alt andet lige medvirke til at forøge risikoen for, at krav også vil kunne gennemføres.

Den kommunale udfordring

Der er flere aktører, som kommunen skal forholde sig til i sammenhæng med håndhævelsen. Både ejeren af kolonihaveområdet (grunden), der udlejes, kolonihaveforeningen, der lejer den og den enkelte havelodsejer, der bebygger og benytter den, kan være mulige adressater for påbud og/eller redskaber til at sikre overholdelse af reglerne.

Der kan med hjemmel i planlovens § 51, jf. § 63, udstedes påbud om at bringe en retsstridig anvendelse eller indretning til ophør. Med hjemmel i planlovens § 64 kan der desuden rejses sag ved domstolene om straf i form af bøde for overtrædelse af bestemmelser i en lokalplan, byplanvedtægt eller landzonetilladelse og for undladelse af at efterkomme påbud efter fx plan­lovens § 51. Der kan følges op med anmodning om tvangsbøder i henhold til retsplejelovens § 997. Kommunen kan i sidste ende benytte selvhjælps­handlinger, hvis påbud ikke iagttages.

Kommunerne skal være opmærksomme på, at haveforeningerne har deres helt egne regelsæt, som bl.a. rummer mulighed for eksklusion eller tvangs­afståelse i tilfælde af havelodsejerens ulovlige benyttelse og indretning. Kommunerne kan med fordel søge at etablere et samarbejde med foreningerne om håndhævelsen af ulovlige tilstande i området.

I de ikke usædvanlige tilfælde, hvor kommunen selv ejer og er udlejer af kolonihaveområdet, skal kommunen være opmærksom på at bruge alle de rettigheder og tvangsmidler, leje­kontrakten giver kommunen.

Ethvert håndhævelsesskridt, som kommunen tager, skal understøttes af en solid dokumentation for den over­trædelse af reglerne, der gribes ind over for.

Det anbefales, at kommunerne ud­arbejder et grundlag for en indsats i hvert enkelt kolonihaveområde.

I grundlaget kortlægges og dokumenteres omfang og karakter af overtrædelser. Det kan ske på bag­grund af en overvågning af vand­forsyning, vandafledning og generelt aktiviteten i de enkelte kolonihaver. I grundlaget afklares kommunens hjemmel til det ønskede indgreb. På den baggrund udarbejdes der en strategi for indsatsen for lovliggørelse af hvert enkelt område, herunder identifikation af mulige påbuds­adressater og hjemmels­grundlag.