Miljø- og Fødevareklagenævnet fastslog i juni 2018, at en kommunal optagelse af et vandløb som spildevandsanlæg ikke kræver en afgørelse. En sådan udmelding letter kommunernes arbejde, men er den i overensstemmelse med det almindelige forvaltningsretlige afgørelsesbegreb?
Den 7. juni 2018 traf Miljø- og Fødevareklagenævnet afgørelse i en klage over to kommuners enslydende beslutninger om at nedlægge en del af en å som vandløb og i stedet optage åen som et spildevandsteknisk anlæg i kommunernes spildevandsplaner.
Klagesagen handlede om flere forhold, men denne artikel beskæftiger sig kun med spørgsmålet om, hvorvidt beslutningen om at nedlægge en å som et vandløb og optage den som et spildevandsteknisk anlæg, har karakter af en afgørelse.
Den pågældende å løb langs kommunegrænserne og havde tidligere været et offentligt vandløb med tilhørende regulativ efter vandløbsloven. Kommunerne ønskede i december 2017 at omlægge åens øverste strækning til et spildevandsteknisk anlæg. Begrundelsen var blandt andet et ønske om at overholde statens krav til vandområdet, at nedsætte spildevandsbelastningen og at give åen et løft på vandkvalitet, natur, biodiversitet og rekreativitet.
Som hjemmel henviste kommunerne især til forarbejderne til vandløbslovens § 16, hvorefter en fysisk og juridisk nedlæggelse af åen måtte betragtes som en ændring af vandløbets skikkelse og dermed som en reguleringssag efter vandløbslovens § 17, hvor der er klageadgang.
Klagernes formål med at klage var selvsagt at opretholde åen som vandløb. Som begrundelse for klagen var det anført, at vandløbsloven ikke indeholdt hjemmel til at nedlægge vandløb. Det blev desuden anført, at kommunerne ved beslutningerne om at nedlægge åen som vandløb havde forfulgt formål, der ikke kunne forfølges efter vandløbsloven.
Nævnet afgjorde klagesagen på baggrund af følgende udsagn:
- Vandløb reguleres af vandløbsloven, og spildevandsanlæg reguleres af miljøbeskyttelsesloven og spildevandsbekendtgørelsen
- Vejledningen til spildevandsbekendtgørelsen udtaler, at en vandløbsstrækning kan optages som spildevandsanlæg i spildevandsplanen, hvorefter vandløbet reguleres af reglerne for spildevandsanlæg
- Et vandløb kan blive et spildevandsanlæg alene ved at blive optaget i spildevandsplanen, hvorfor der ikke skal træffes selvstændig afgørelse om at nedlægge vandløbet efter vandløbslovens regler
- Kommunens vedtagelse af en spildevandsplan kan ikke påklages
Hverken kommunerne eller klageren var af den opfattelse, at beslutningerne om at nedlægge åen som vandløb, ikke var en afgørelse, der krævede partshøring, begrundelse mv. efter forvaltningslovens regler herom.
Det forvaltningsretlige afgørelsesbegreb
Efter forvaltningsretlig teori er en afgørelse en udtalelse fra en forvaltningsmyndighed, som udstedes på offentligretligt grundlag, fx en lov, som rettes til en eller flere eksterne personer, og som går ud på ensidigt at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret i en given situation.
Uden for afgørelsesbegrebet falder uforbindende udtalelser, privatretlige dispositioner, processuelle beslutninger og faktisk forvaltningsvirksomhed, fordi disse sagsskridt ikke tager sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner.
Hvis der er tvivl om, hvorvidt en beslutning er en afgørelse, vil det indgå i vurderingen, om det pågældende sagsskridt afslutter sagen, eller om der alene er tale om et foreløbigt skridt, der senere vil ende ud i en endelig afgørelse. Dernæst kan det have betydning, hvor indgribende betydning beslutningen har over for en borger.
En uhensigtsmæssig nævnsafgørelse?
Med det forvaltningsretlige afgørelsesbegreb i baghovedet, giver Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse fra juni 2018 nye farver på filmen!
En beslutning om at nedlægge en å som vandløb fastlægger uden videre, hvad der skal være gældende ret for den pågældende å. Med andre ord fastlægger beslutningen de retlige rammer, der fremover skal gælde for den pågældende å eller spildevandsanlæg, da vandløb reguleres af vandløbslovens regler, og spildevandsanlæg reguleres af reglerne for spildevandsanlæg, herunder betalingsloven.
Åens nye identitet medfører blandt andet, at vandløbslovens nytteprincip (hvor udgifterne til regulering af et vandløb fordeles blandt dem, der har nytte af reguleringen) ikke længere finder anvendelse. For i medfør af betalingsloven overtager det relevante forsyningsselskab, og dermed alle kommunens forbrugere, alle udgifter i forbindelse med etablering, drift og vedligehold af spildevandsanlægget.
Desuden sker der en regulering af vandløbets fysiske tilstand i forbindelse med vandløbets overgang til et spildevandsanlæg, hvilket efter vandløbsloven kræver en forvaltningsretlig afgørelse.
Det synes også uhensigtsmæssigt, at Miljø- og Fødevareklagenævnet afviser behovet for en afgørelse, når en spildevandsplan ikke kan påklages. Beslutningen om at optage et vandløb som et spildevandsanlæg har således indgribende betydning for bredejerne, som kun kan anfægte kommunens beslutning ved at anlægge en retssag.
Dertil kommer, at udgangspunktet vil være, at bredejere ikke længere kan udnytte den frie dræningsret/udledningsret, de hidtil har haft efter vandløbslovens bestemmelser. Fremtidige udledninger vil have karakter af en tilslutning til et spildevandsanlæg, hvorefter der skal betales tilslutningsbidrag efter betalingsloven.
Hvilken betydning har Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse for kommunerne?
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse gør processen i kommunerne for omlægning af vandløb til spildevandsanlæg mere enkel. Når der efter nævnets opfattelse ikke er krav om at træffe en egentlig afgørelse, skal der således heller ikke igangsættes en egentlig afgørelsesproces, herunder meddeles klageadgang til nævnet. Det hele kræver kun en kommunal beslutning.
Det havde været ønskeligt, om nævnets argumentation og mellemregninger for resultatet havde været tydeligere, således at det var nemmere at forstå nævnets ræsonnement bag dets afgørelse. Retstilstanden for bredejerne er trods alt ret forskellig, afhængig af, om der er tale om en å eller et spildevandsteknisk anlæg. Og nævnet angiver ikke nærmere, om en nedlæggelse af en å også er omfattet af adgangen til at op- og nedklassificere et vandløb efter lovens § 10. En henvisning til spildevandsvejledningen ses med andre ord ikke at kunne fortrænge behovet for at træffe en forvaltningsretlig afgørelse ud fra en vurdering af vandløbslovens regler.