Kommunerne arbejder i stadigt større omfang sammen om opgaver, der tidligere blev løst af de enkelte kommuner hver for sig. Det skyldes navnlig, at der ofte kan realiseres stordriftsfordele og derved opnås besparelser og kvalitetsforbedringer, hvis en opgave udføres af flere kommuner sammen. Samarbejdet kan have mange forskellige former, og graden af forpligtelse og formalisering af samarbejder kan variere fra det helt uformelle samarbejde om f.eks. videndeling til det meget forpligtende samarbejde, hvor der etableres en ny retlig enhed i form af et fælles selskab.
Der er mange forhold, som gør sig gældende, når kommunerne skal tage stilling til, om – og hvordan – det kan svare sig at samarbejde om en opgave. I det følgende ser vi på de retlige rammer for at samarbejde om forskellige typer opgaver, og på hvordan samarbejdet kan organiseres.
Hvilke opgaver?
Kredsen af opgaver, som kommunerne samarbejder om, bliver til stadighed større. Traditionelt har samarbejdet været fokuseret omkring store og komplekse områder som forsyningsområdet og standardiserede indkøb. I dag høster kommunerne synergieffekter på langt flere områder, herunder f.eks. beredskaber, udvikling af fælles dokumenthåndteringssystemer og etablering af tandlægesamarbejder.
Ikke alle typer opgaver kan imidlertid udføres på tværs af kommunegrænser. Den vigtigste begrænsning er, at en kommune ikke har mulighed for at overlade det til andre at udføre kommunens myndighedsopgaver. Det gælder, uanset om opgaven delegeres til en anden kommune, til en tværkommunal enhed eller til en privat aktør. Kun hvor lovgivningen giver mulighed for delegation af myndighedsopgaver, kan dette ske.
Det betyder, at en række opgaver, der ellers med fordel kunne samarbejdes om - f.eks. mere enkle afgørelsessager, der ikke indeholder et skøn, som f.eks. tildeling af ydelser efter objektive kriterier - ikke kan udføres på tværs af kommunegrænserne. Heller ikke på mere komplekse områder, som miljøområdet eller i komplicerede byggesager, kan kompetencen til at træffe afgørelse delegeres til en fælleskommunal enhed.
Retlig organisering af samarbejdet
Tværkommunalt samarbejde kan etableres i mange forskellige retlige former. Små og uformelle samarbejder kan have karakter af videndeling-projekter, deltagelse i erfa-grupper og etablering af kontorfællesskaber for flere kommuners medarbejdere inden for et bestemt forvaltningsområde.
Samarbejder, der har en mere fast karakter, organiseres typisk som aktieselskaber eller § 60-fællesskaber, men kan også ske i regi af foreninger. Undtagelsesvis ses det også, at relativt omfattende samarbejder sker på et uformelt grundlag; dvs. uden at der etableres en egentlig retlig enhed.
Samarbejdets juridiske form skal afspejle formålet med samarbejdet, dets omfang, varighed og ønsker til styring. Det giver ikke mening at stifte et aktieselskab, hvori to nabokommuner kan udveksle erfaringer om snerydning. Omvendt kan manglende etablering af en retlig enhed hurtigt give samarbejdet udfordringer, hvis samarbejdet indebærer, at der skal indgås kontrakter, påtages økonomiske forpligtelser mv. Selv forholdsvis simpel erfaringsudveksling kan kræve faste rammer, hvis der skal ske udveksling af personoplysninger, og samarbejder, der indebærer udveksling af ydelser mellem kommunerne, kræver ofte et vist formaliseret grundlag, herunder for at sikre robusthed i forhold til udbudsreglerne.
Vi anbefaler generelt, at der udtrykkeligt tages stilling til fordele og ulemper ved at stifte eller undlade at stifte en juridisk enhed som ramme for et fælleskommunalt samarbejde. Etablering af en fælles enhed kan sikre overblik og regulering af uforudsete situationer, men kan også være ressourcekrævende, navnlig i en opstartsfase.
Regeringens analyse som opfølgning på økonomiaftalen for 2017
I starten af 2017 satte regeringen gang i en analyse af muligheder og barrierer for øget kommunalt samarbejde. Sammen med Deloitte har Horten bidraget til analysen, der særligt afdækkede, at kravet om, at kommunale fællesskaber skal godkendes efter styrelseslovens § 60, kan være en barriere for at etablere tværkommunale samarbejder.
Kommunerne efterspørger derfor en samarbejdsmodel, der er mere enkel og fleksibel, og som ikke kræver meget store synergier for at kunne opveje “opstartsomkostningerne”.
Ud over de administrative udfordringer med § 60-fællesskaber er det også vores erfaring, at særligt to forhold begrænser mulighederne for at høste fordele gennem tværkommunale samarbejder For det første de begrænsede muligheder i lovgivningen for at etablere samarbejder, der forbereder og træffer afgørelse. For det andet at der er uklare hjemmelsmæssige rammer for samhandel mellem ejerkommuner og deres § 60-fællesskab samt for kommuners samhandel med
f.eks. aktieselskaber, de selv er medejere af.
Lempelse af godkendelseskravet for § 60-fællesskaber
Det fremgår af aftalen om kommunernes økonomi for 2018, at godkendelsesordningen for § 60-fællesskaber skal lempes. I skrivende stund lovforslaget om ændring af styrelseslovens godkendelsesordning netop fremsat (LFF 78). Det følger af lovforslaget, at “små” kommunale fællesskaber fremover ikke skal godkendes af det kommunale tilsyn. Som “små” kommunale fællesskaber anses fællesskaber, der to år i træk er under mindst to af følgende grænser:
- Balancesum på 44 mio. kr.
- Nettoomsætning/bruttodrifts- og anlægsudgifter på 89 mio. kr.
- 50 fuldtidsbeskæftigede
Når et nyt § 60-fællesskab stiftes, tages der i forhold til grænserne udgangspunkt i åbningsbalancen og omfanget af de deltagende kommuners aktiviteter, der overdrages til fællesskabet. Hvis fællesskabet opfylder betingelserne for at være “småt”, bliver fællesskabet omfattet af fritagelsen fra godkendelseskravet. Hvis § 60-fællesskabet på et senere tidspunkt ikke længere opfylder betingelserne for at være fritaget fra godkendelseskravet, skal tilsynet behandle fællesskabet som et nyt fællesskab, der er omfattet af godkendelseskravet; dvs. at vedtægterne for samarbejdet skal godkendes.
Ankestyrelsen skal efter lovforslaget alene orienteres om oprettelse, ophævelse og udtræden af de “små” fællesskaber.
Alle kommunale fællesskaber, der etableres som interessentskaber eller med anden solidarisk hæftelse, skal – uanset størrelse – fortsat godkendes af tilsynet efter lånebekendtgørelsens regler. Tilsynet skal i den forbindelse give samtykke til, at kommunen kan påtage sig solidarisk hæftelse.